長城內外是故鄉

　　——檢察公益訴訟助力長城保護系列報道之破題篇

　　編者按　長城是中華民族的重要象征。2019年8月20日，習近平總書記在嘉峪關聽取長城保護情況介紹時強調，要做好長城文化價值發掘和文物遺產傳承保護工作。近年來，長城保護“朋友圈”里，一抹檢察藍悄然融入。即日起，本報推出“檢察公益訴訟助力長城保護系列報道”，對公益訴訟在長城保護領域開展狀況作一全景梳理和立體呈現。

　　“每次來大紅泉堡，我們車上都得備一把鐵鍬。”

　　嘉峪關關城西南40多公里處，是險峻的祁連山口。大紅泉堡，是守護這個隘口的明代軍堡。茫茫戈壁灘，路在有無間。2021年9月14日，記者隨同甘肅省嘉峪關市檢察院第六檢察部主任師占龍穿越戈壁，回訪一位叫老安的“奇人”。

　　“釘子戶”當了文保員

　　眼前的古堡，是一個夯土的墻圈，遠處山坡上矗立著一座烽火臺。歲月侵蝕已讓它們殘缺不全，但收拾得干凈整潔，防護欄很牢固，“全國重點文物保護單位”的標志碑也十分醒目。

　　與文物保護員仔細查看古堡情況后，我們一起來到老安的新家，大家又聊起一年多來這里的變化。

　　時間回溯到2020年4月14日。在甘肅省檢察院部署開展的“國有文物保護檢察公益訴訟專項監督活動”中，嘉峪關市檢察院發現，偏遠荒涼的大紅泉堡被人為占用、居住、飼養牲畜，文物安全和環境風貌受到嚴重破壞。

　　占用古堡的人，就是老安。老安，原籍河北，50多歲，年輕時來甘肅打工。從1998年起，老安就在大紅泉堡里“安營扎寨”了：他建起羊圈、房屋，安裝風力發電設備，用石塊修補城墻殘缺部位，與家人在古堡內生活。2006年，《長城保護條例》頒布實施，大紅泉堡被納入全國重點文物保護單位。這些年，當地文物部門做過老安的工作，要他搬離古堡。可老安一直沒走，成了古堡里的“釘子戶”。

　　這是個“歷史遺留問題”，怎么辦？檢察官認為，對于堡內違法情形，嘉峪關絲路（長城）文化研究院（下稱研究院）未依法履行日常管理保護職責，嘉峪關市文化和旅游局（下稱文旅局）也未采取有效監管措施。2020年6月16日，嘉峪關市檢察院向文旅局發出督促履職的公益訴訟訴前檢察建議。

　　隨后，檢察官與文旅局、研究院的工作人員一道，先后7次來到大紅泉堡，與老安反復溝通。2020年6月23日，老安終于同意搬遷并簽訂了整改承諾書。接下來，檢察院、文旅局、研究院又協助老安在大紅泉堡附近修建了住房。同年8月，檢察院收到文旅局書面回復：整改工作已基本完成。

　　2021年，喬遷新居、繼續在附近養羊的老安被聘為大紅泉堡文物保護員。如今，“大紅泉老安”也出名了，他告訴記者，時不時還有人遠涉戈壁，慕名來訪……

　　數十年的難題，就這樣順利化解了。但對師占龍來說，其中的艱辛如魚飲水：“一開始，我們見到誰都得先介紹檢察公益訴訟是怎么回事，做什么，怎么做，就像作文里的‘破題’；然后是第二題：爭取有關部門和當事人的理解、支持；第三題，就是參與進來，一起解決問題。”

　　嘉峪關市文旅局共收到3份有關長城保護的檢察建議，目前均已整改到位。

　　“這個過程不僅消除了長城的頑疾，更讓我們深刻體會到，檢察公益訴訟與行政執法在目標上是一致的，公益訴訟既是監督，也是助力，是實現行政機關、司法機關、社會公益多贏共贏的有效途徑。”嘉峪關市文旅局副局長李進賢感慨道。

　　“我們已經約談了有關經營單位，現在，游客乘直升機俯瞰長城、影響關城風貌的游覽項目已經叫停。”

　　配合融洽了，溝通也熱絡起來。在嘉峪關關城，當地長城保護研究所所長張斌一邊介紹長城保護舉措，一邊向甘肅省檢察院檢察官雷曉媛交流相關問題的整改情況。

　　檢察官成了好朋友

　　李文俊，甘肅省武威市涼州區長城鎮五墩村的村支書，他還有一個身份：長城保護員。他每周都要將自己負責的長城段巡查一遍，把最新狀況及時上報。

　　武威市文體廣電和旅游局黨組成員、二級調研員王樹華告訴記者，像李文俊這樣的長城保護員，在武威有226名，目前，武威市已初步建立起包括文物部門、長城沿線鄉鎮政府、村組、長城保護員在內的四級長城保護責任體系。

　　嚴密的保護網得以建立，得益于甘肅省檢察機關的一次“集中發力”。這次“集中發力”，用甘肅省檢察院檢察長朱玉的話說，是法律監督與新聞監督的成功結合。

　　2019年12月，有媒體刊發一篇報道，反映了涼州區存在長城成為當地村民宅院墻、圈舍墻和人行道，長城墻體被村落和農田包圍等情形。

　　根據這條線索，2020年6月23日，甘肅省檢察院正式立案長城保護行政公益訴訟監督案，并成立由檢察長朱玉擔任主辦檢察官，第八檢察部、檢察技術信息處、警務處等部門干警組成的專案組，對省內14地28處長城遺存進行現場調查。

　　針對調查發現的問題，甘肅省檢察院主動與武威市、定西市政府和甘肅省文物局磋商溝通，聽取意見建議。接下來，省檢察院三位副檢察長分別帶隊，向三家單位宣告送達檢察建議書，并深入長城沿線實地調研。幾個月后，檢察建議指出的問題全部得到了解決。同時，甘肅省檢察院還指導該省各地檢察機關對長城文物保護問題進行系統、全面的檢察監督。截至目前，甘肅省檢察機關已發出有關長城保護的檢察建議111份。

　　在五墩村，記者看到，曾被媒體曝光的長城段，違法建筑已全部拆除，城墻兩側的農田已后退5米，5米之外，是新架設起來的長城防護圍欄。

　　離開武威時，王樹華又建議我們走訪了位于天祝縣的烏鞘嶺段長城。這里是河西走廊最東端，明長城與漢代壕塹在高山并行。天祝縣長城保護站站長劉奎說，他們每季度都會對重點長城段落進行全面巡查，還聘請了當地牧民擔任長城保護員；此外，烏鞘嶺段長城圍欄工程設計方案也已獲省文物局批準。

　　“辦案中，我們秉持雙贏多贏共贏理念，爭取有關行政部門、地方政府和當地人民群眾的理解、支持和配合，真正形成了合力。”談到公益訴訟在長城保護領域的“破題”訣竅，朱玉這樣告訴記者。

　　“通過幾次合作，我和不少檢察官都成了好朋友。檢察官還找我借閱了不少文物考古方面的書，他們都快成文保專家了！”甘肅省文物局調研員梁建宏一席話，既道出了文物工作者對檢察官的親近感，也透露出檢察公益訴訟工作的細致與辛勞。

　　清水營的影視基地拆掉了

　　“長城內外是故鄉。”走訪西部長城，我們對這句話有了更直觀的認知。

　　千百年來，長城已與沿線農牧民生產、生活水乳交融于一體；這些年，西部風光備受影視制作者青睞，又讓長城保護面臨新挑戰。如何在厘清保護邊界的同時，讓人與長城相互滋養，是長城保護中的難點，也是公益訴訟的又一待破之題。

　　寧夏回族自治區靈武市寧東鎮清水營村，有座清水營城址，為省級文保單位。自2008年起，多個影視劇組在這里拍攝。

　　2016年，寧東鎮政府未經文物行政部門審批，由某影視公司在清水營保護范圍和建設控制地帶內，開工搭建了一座木質影視拍攝基地。施工方在清水營墻體上以打孔方式搭建拍攝場景，給城址造成嚴重損壞。2019年10月，靈武市文物部門向寧東鎮發出了責令整改通知書。

　　2020年8月初，檢察官在履職中發現，清水營的影視基地并未拆除，墻角還遺留著大量建筑垃圾。同年8月18日，靈武市檢察院向寧東鎮政府、靈武市文化旅游廣電局發出訴前檢察建議，要求切實整改影響文物安全和有礙清水營環境的行為，恢復城址歷史風貌。不久后，檢察院收到書面回復，違法搭建的影視基地已基本拆除。

　　線索發現之后的一系列辦案、整改環節，承辦檢察官馬贊一直參與其中。談到該案辦理中的難點，馬贊深有感觸：“最難的，就是說服清水營村干部和群眾同意拆除。因為村子和城址緊密相連，這個影視基地也成了村里的一條‘財路’。”為此，靈武市檢察院還聯合市文旅局、寧東鎮政府、村干部召開現場會，邀請專家前來說服論證。

　　“村民的工作做通了，影視基地也拆了。下一步，如何處理好清水營開發和保護之間的關系，讓長城資源得到合理利用，有關專家還在進一步論證之中。”馬贊說。

　　●小貼士

　　長城

　　@長城是中國古代的軍事防御工事，具體包括墻體、城堡、關隘、烽火臺、敵樓等設施

　　@我國歷史上許多朝代都曾修筑長城，建造時間跨越2000余年，其中幾個建造高峰期出現在戰國、秦代、漢代、南北朝、金代和明代

　　@目前境內已認定的歷代長城總長度為21196.18千米，分布于我國15個省、自治區、直轄市，其中保存狀況較好的僅占12.3%，有51.2%僅存痕跡或已消失

　　@1961年，長城成為第一批全國重點文物保護單位，1987年被列入世界文化遺產名錄

　　@2019年1月，文化和旅游部、國家文物局聯合印發《長城保護總體規劃》

　　@2021年8月，國家文化公園建設工作領導小組印發《長城國家文化公園建設保護規劃》

　　檢察公益訴訟

　　@2014年10月，黨的十八屆四中全會決定：探索建立檢察機關提起公益訴訟制度

　　@2015年7月2日，檢察機關提起公益訴訟改革試點工作啟動；2017年7月1日，檢察機關提起公益訴訟制度全面實施

　　@2019年10月，黨的十九屆四中全會決定：拓展公益訴訟案件范圍

　　@2021年6月，《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》要求，探索辦理文物和文化遺產保護等領域公益損害案件，總結實踐經驗，完善相關立法

　　@2021年7月1日，《人民檢察院公益訴訟辦案規則》施行

　　@截至2021年11月，26個省級人大常委會已作出加強檢察公益訴訟工作的專項決定，20個省區市將文物和文化遺產保護納入公益訴訟新領域案件范圍

　　縱深之處有花香

　　——檢察公益訴訟助力長城保護系列報道之深化篇

　　“功能損失費、懲罰性賠償金、鑒定費用，全部足額支付到位。”

　　日前，河北省保定市檢察院第八檢察部主任趙昊宏給記者發來一條微信。這條“超簡”信息需要注釋：案子，是前不久保定市檢察院提起的“全國首例長城保護民事公益訴訟案”；足額到位的，是一審法院判令被告賠償的林地生態環境功能損失費52.8萬余元，破壞生態懲罰性賠償金52.8萬余元，鑒定費4萬元。

　　在河北、北京等長城東段地區，若要用兩個字概括長城保護公益訴訟工作的特點，那就是——深化。

　　刻劃者受到“史上最嚴處罰”

　　萬里長城，金山獨秀。

　　1998年至今，河北省灤平縣金山嶺長城文物管理處主任郭中興一直在這兒工作。用灤平縣檢察院第二檢察部主任肖玉芳的話說，這里的每段長城，他閉著眼都走不錯。

　　郭中興對檢察公益訴訟工作從陌生到熟稔，緣起于2020年6月由河北省檢察院部署開展的長城保護檢察公益訴訟專項活動。而發生在2021年6月的一件事，又讓他對這項工作平添了一份親切感。

　　2021年6月17日，金山嶺長城景區執勤的長城保護員發現，兩塊墻磚上分別被刻上了“聶某某2021.6.17”“段某某2021.6.17”的清晰字樣。保護員報告后，郭中興當天就通知了肖玉芳。

　　6月20日，依托《灤平縣長城文物保護工作協調協作機制》，由灤平縣檢察院牽頭，與縣公安局、縣旅游和文化廣電局、金山嶺長城文物管理處等成員單位召開磋商會議。檢察官建議：對刻劃長城行為及時、依法查處。

　　通過疫情安檢系統信息比對，結合視頻監控，公安機關很快鎖定了兩名游客的身份：聶某和趙某，一為山東人，一為河北人。經查，6月17日當天，聶某在墻磚上刻劃其父母的名字，因聶某力氣較小，同行的趙某用隨身攜帶的鑰匙串，幫他在兩塊墻磚上刻了字。

　　7月30日，金山嶺長城文物管理處復函檢察機關：公安機關已依法對涉事游客作出行政處罰，趙某被處行政拘留10日，罰款500元；聶某被處罰款200元。此外，管理處還在“案發現場”設立了專門的警示牌，將處罰情況予以公開，用以警示游客文明出游。

　　此次對長城刻劃者的處罰，被媒體稱為“史上最嚴處罰”。

　　“對破壞長城行為就該零容忍！這次‘最嚴處罰’的警示作用特別明顯。有了檢察公益訴訟助力，我們的管理工作更有底氣了！”郭中興說。

　　肖玉芳還告訴記者，在灤平，“驢友族”對長城的危害也得到了有效遏制。經檢察機關監督，當地旅游和文化廣電局已將長城分區劃段，由長城保護員進行日常巡查，對擅自攀爬未開發段落長城的行為及時制止并處罰；同時完善監控設施，做到監控“24小時全覆蓋”“無死角保護”。

　　“驢友族”的困擾，在北京的一些長城段也司空見慣。

　　2019年10月，為落實北京市昌平區檢察院的檢察建議，該區文化和旅游局啟動長城遺址出入口視頻監控項目、增設警示標識、加強重要點段值守，切實履行文物保護責任；

　　同年12月，北京市懷柔區文化和旅游局根據檢察機關的建議，及時清除了危害箭扣段長城安全的設施、設備，消除人為安全隱患，杜絕攀爬者對箭扣長城的人為破壞……

　　“首例”是這樣煉成的

　　“依法判令被告公司立即停止侵害、修復環境或承擔修復費用、賠償生態功能損失費、在國家級媒體上向社會公眾道歉……”

　　2021年9月29日，由河北省保定市檢察院提起的全國首例長城保護民事公益訴訟案，在保定市中級法院公開開庭審理并當庭宣判，檢察機關的5項訴訟請求全部得到支持。

　　2020年11月，國家文物局發布《第一批國家級長城重要點段名單》，明長城紫荊關段名列其中。2021年3月24日，河北省檢察院在長城保護專項活動中聯合省文物局在這里實地踏勘時，發現一家石料加工企業建在長城保護范圍及建設控制地帶內，遂將該線索移交保定市檢察院辦理。4月2日，保定市檢察院決定立案調查。

　　經查，該石料加工企業未依法辦理審批手續，2014年開始建設，違法占用林地和長城文物保護范圍及建設控制地帶，廠房面積約8014平方米，地面空化面積達24473平方米，對長城遺跡以及周邊生態環境造成了嚴重破壞。隨后，保定市檢察院通過媒體發布公告。6月23日，該院向保定市中級法院提起民事公益訴訟。

　　“把大量工作做在庭前，對每個環節反復細致打磨，是本案得以成功辦理的關鍵。”趙昊宏對記者說。

　　——通過衛星遙感技術調查取證，調取涉案區域不同時間點的衛星遙感影像圖，呈現涉案區域受損過程；

　　——邀請河北地質大學長城研究院專家進行充分咨詢論證，出具專家意見；

　　——委托江西求實司法鑒定中心對損害后果及修復費用進行鑒定。

　　易縣檢察院第二檢察部主任趙寶德，被趙昊宏戲稱為本案辦理的“第一功臣”：被趙寶德細致執著的工作態度感染，專家出具意見的費用打了對折，鑒定機構也按最低標準收取鑒定費……

　　鑒于涉案石料加工企業發生過股權變更，為保證案件的可執行性，檢察官還與企業現任負責人反復溝通。

　　“事實上，廠房拆除工作在開庭前就開始進行了，截至9月24日，涉案廠房及相關附屬建筑已經基本拆除完畢。”趙寶德說。

　　“首例”出現在河北，并不奇怪。

　　2020年6月，河北省檢察院部署開展長城保護檢察公益訴訟專項活動，由檢察長丁順生親自掛帥，擔任專項活動領導小組組長。

　　2019年以來，河北省檢察機關已辦理長城保護領域公益訴訟案172件，其中發出檢察建議100件，磋商辦理71件，另外一件，就是這個“首例”。

　　長城保護宣傳“入駐”農村大喇叭

　　榆木嶺長城，位于河北省遷西縣城東北50公里處，是京津地區知名的旅游打卡地。每逢春秋季節，長城腳下的榆木嶺村每天都會迎來數千名游客。

　　2019年12月20日，遷西縣檢察院收到最高人民檢察院交辦的案件線索：榆木嶺長城存在登山階梯破壞城墻問題。

　　該院立案后查明，當地在榆木嶺長城保護范圍內修建的登山步道危及長城安全。2020年1月，該院向當地鎮政府、縣文化廣電和旅游局發送檢察建議并跟進監督。通過多次與鎮政府、縣文化廣電和旅游局、施工單位、榆木嶺村委會進行磋商，最終形成了依法拆除、恢復原狀的會議紀要。2020年10月，相關部門按照要求整改到位，并通過了縣文化廣電和旅游局的驗收。

　　中間雖有疫情耽擱，辦案過程還算順利，可遷西縣檢察院第二檢察部主任蔡玉玫的心里還是不踏實。進村調查時，村民們的困惑讓她印象深刻：這條步道是當地扶持村級集體經濟發展試點村的政府財政補貼建設項目，建成后，對散步的村民、攝影的游客都很方便，是個好項目啊，為啥一定要拆呢？

　　要讓辦案過程同時成為法治宣傳的過程！為此，蔡玉玫和同事們一次次來到榆木嶺村，大家打著旗子，拉著橫幅，在集市上向村民發送宣傳材料。

　　“蔡檢察官還通過村里的大喇叭，反復給全村講文物保護法、《長城保護條例》呢！”長城保護員劉曉強說。

　　談到步道拆除過程，劉曉強記憶猶新：“當時是我組織村民一塊一塊拆的。為避免損壞長城墻體，鄉親們推著小車，一趟一趟把拆下的路基運下了山。”

　　一個“好項目”，因為違反了法律的強制性規定、威脅到長城安全，最后落了如此結局，此事讓村民們深受震動，對文物保護的重要性也加深了理解。

　　這個道理，要讓更多的人認知、認同。

　　“跟檢察官一起登長城。”2021年5月，《河北省長城保護條例》實施前夕，人民網、《檢察日報》、《河北日報》、河北廣播電視臺等十多家媒體記者組成采訪團，跟隨檢察官實地踏查長城，采訪長城保護檢察公益訴訟開展情況。

　　如今，隨著這項工作走向縱深，在河北、在長城沿線、在全國，文保普法和公益訴訟檢察宣傳正在由點及面，遍地開花……

　　●小貼士

　　檢察公益訴訟案件線索來源

　　控告、舉報；在辦案中發現；在行政執法信息共享平臺上發現；國家機關、社會團體和人大代表、政協委員等轉交；新聞媒體、社會輿論等反映；其他

　　行政公益訴訟

　　經調查，檢察機關認為行政機關不依法履行職責，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，向行政機關提出檢察建議；行政機關經檢察建議督促仍未依法履行職責，國家利益或者社會公共利益仍處于受侵害狀態的，檢察機關依法提起行政公益訴訟

　　民事公益訴訟

　　經調查，檢察機關認為社會公共利益受到損害，存在違法行為的，在具有全國影響的媒體發布公告，告知適格主體向法院提起訴訟。公告期滿，社會公共利益仍然處于受損害狀態，且存在無人起訴等情形的，依法提起民事公益訴訟

　　“愛之，能勿勞乎？”

　　——檢察公益訴訟助力長城保護系列報道采訪札記

　　系列采訪雖已結束，一幅幅具象的長城片段猶然常在眼前浮現——

　　在河西，挺拔筆直的夯土長城古樸雄渾，但墻體和烽堡上，農牧民為通行或避雨開挖的洞穴也時常出現；

　　在陜北，有氣勢恢弘的“萬里長城第一臺”鎮北臺，也有普通人難以辨識的秦代墩臺、因地基損毀而塌掉一半的明代敵樓；

　　在河北，有逶迤壯麗的金山嶺等長城“名段”，而隨處可見的信手涂鴉則令人蹙眉……

　　作為世界上體量、規模最大的線性文化遺產，萬里長城亟需保護，而保護中的一些問題也發人深思。

　　如果我們把沿線農牧民生活、生產對長城的干擾稱為“傳統型破壞”，那么，當地群眾與長城已親密相伴了千百年，我們制止、處罰和修復此類破壞，如何在強化“保護距離”的同時，又能讓人與長城更加和諧地共生？這顯然是個復雜、細膩而又很帶人情味兒的工作。

　　面對工礦、基建等“現代型破壞”，長城顯得尤為脆弱。這時候，為確保有關法律法規的明確規定不打折扣地落地落實，就需要保護工作拿出足夠的剛性來。

　　游客、驢友們對長城的不當侵擾，往往頗具“后現代色彩”。對于這些行為人，如何雙管齊下，將宣傳教育和懲治有機結合，也考驗著長城保護者的力量、智慧和耐心。

　　記者看到，上面三種類型的破壞，都在檢察公益訴訟工作中有鮮明體現。長城沿線的檢察官們，充分發揮政治智慧、法律智慧、檢察智慧，堅決秉持雙贏多贏共贏理念，在長城保護領域填寫了一份不俗的答卷——

　　勤勤懇懇的努力：公益訴訟案件的辦理，除了常規的法律程序操作，往往還得進行大量勘驗取證、檔案查詢、評估鑒定等調查核實工作，更需要加強與有關部門溝通協調，獲取理解、認可和支持，形成治理合力。

　　實實在在的成績：大到違建工礦的治理，小到雞欄羊圈的拆除，長城保護檢察公益訴訟案件，一案有一案之結果，辦案成效就擺在這兒，看得見、摸得著。

　　真真正正的合力：檢察公益訴訟是督促之訴，也是協同之訴。如今，長城沿線的文保等行政部門，對檢察公益訴訟早已邁過了從陌生到熟悉的門檻。檢察官的參與讓他們看到了真實的助力，增強了更好保護長城的信心。

　　近年來，隨著長城保護越來越受中央重視和社會各界關注，越來越多的力量正在加速匯入這項宏偉事業。這里面，檢察公益訴訟作為新來者，為這個“朋友圈”注入了一股新鮮活力：它是一臺助推器，以司法的力量，快速推動解決了一些久拖的難題。如內蒙古自治區赤峰市元寶山區檢察院的介入，讓涉訴十幾年的違建通信基站幾個月內就得以拆除。它還是一種催化劑，讓“小伙伴們”合作更加融洽，從而迸發出更大的文保能量。如甘肅省檢察院的檢察建議，順利促成了武威、定西等地長城保護體系快速“升級”。檢察公益訴訟能產生如此這般的“理化效應”，一在其獨特的制度優勢，二是因為長城的魅力，大家都愛它，就不可能不歡迎一切守護它的力量。幾個月的耳濡目染讓記者相信，在助力長城保護這片領域，檢察公益訴訟工作大有可為。

　　當然，隨著工作的深入，一些制約性因素也正引起檢察人的思考。例如，怎樣強化人員和技術、機制等保障，讓這項辦案成本高、難度大的工作不但能“短促突擊式”發力，還能走向長期化、常態化；又如，如何推動立法完善，讓這項工作有更明確、清晰、權威的法律依據，等等。

　　采訪中記者還看到，除了行政、司法等機關，研究院、保護中心、高校等組織，在民間，長城保護的力量也在逐漸成長和匯聚。如陜北榆林的長城保護志愿者協會，多年來一直致力于志愿活動的發動和組織；如騰訊公司，正在發揮其自身優勢，致力于點燃青少年心中的長城情懷、為長城修復提供數字技術支持等工作……

　　古人云：“愛之，能勿勞乎？”保護長城，是一種力量凝聚，更是一種精神凝聚。

　　期待檢察公益訴訟在此偉業中再接再厲、行穩致遠。